Народна банка Србије
 
Финансијска стабилност | Управљање кризом

Управљање кризом

Реструктурирање банака

Банкарски сектор има специфичну улогу у економији земље, јер обавља функције које су од суштинске важности за њену економску активност, као што су пружање услуга плаћања, штедње, осигурања, кредита, заштите од ризика исл. Проблеми у обављању ових функција по правилу имају негативне последице не само на стабилност финансијског система, већ и на сектор реалне економије и на све грађане. Светска финансијска криза показала је да ни најразвијеније државе нису располагале одговарајућим правним оквиром за решавање проблематичних банака који би омогућио да терет спасавања банке примарно сносе акционари и повериоци банке. Надлежна тела и држава морала су да бирају између, с једне стране, спровођења стечајног поступка који носи висок ризик проузроковања системских поремећаја или, с друге стране, спасавања банака коришћењем буџетских или других јавних средстава. Настојање да се спречи несолвентност и неликвидност банака, као и да се критичне функције банке одрже је довело до тога да се проблематичне банке спашавају уз високе трошкове и то на рачун пореских обвезника. Међутим, и поред значаја функција које банке обављају поставило се питање и моралне оправданости финансијске подршке државe, јер, ипак се не сме заборавити чињеница да се ради о институцијама оријентисаним генерисању профита, по правилу у приватном власништву, где власници капитала – акционари банке, у условима тржишног просперитета генеришу и за себе задржавају профит, док се у условима кризе и претрпљених губитака банке окрећу финансијског подршци буџета.

Постојећи механизми су се тако, у условима глобалне финансијске кризе, али и у пост-кризном периоду у државама које су изашле из кризе, показали недовољним и неодговарајућим за решавање проблема банака које су се суочиле са озбиљним потешкоћама у свом пословању. Они нису пружали могућности за довољно брзу и ефикасну интервенцију надлежних тела, нису у потребној мери обезбеђивали услове за одржавање критичних функција банке ни за очување финансијске стабилности система као целине. Због свега тога је и на међународном нивоу сазрела свест о неопходности постојања јасно дефинисаних правила и механизама по којима ће се поступати у кризним ситуацијама. На нивоу Европске уније то је у мају 2014. године коначно резултирало доношењем Директиве о утврђивању оквира за опоравак и реструктурирање кредитних институција и инвестиционих друштава (Directive 2014/59/EU on establishing a framework for recovery and resolution of credit institutions and investment firms) (у даљем тексту: Директива). Ова Директива је у свим државама чланицама Европске уније почела да се примењује 1. јануара 2015. године.

Следећи стратешко опредељење Републике Србије који се односи на процес придруживања Европској унији, Народна банка Србије је припремила предлог Закона о изменама и допунама Закона о банкама, који је Народна скупштина Републике Србије усвојила у фебруару 2015. године, а почео да се примењује 1. априла 2015. године. Овим законом извршено је усклађивање правног оквира из области реструктурирања банака са наведеном Директивом, као и најбољом међународном праксом и регулаторним тенденцијама на међународном нивоу.

Овим законским изменама успостављен је целовит правни оквир за реструктурирање банака, чији је основни циљ да се употреба буџетских и других јавних средстава у циљу очувања финансијске стабилности сведе на најмању могућу меру. Ово се постиже тако што је предвиђено да ће губитке пропасти банке сносити најпре акционари и повериоци банке, уз поштовање прописаних ограничења и заштитних механизама (они ме могу претрпети веће губитке од оних губитака које би претрпели у случају спровођења стечајног поступка над банком). Наиме, иако је у одређеним случајевима од системског значаја оправдано да се за решавање случаја одређене банке која се суочила с потешкоћама у пословању користе буџетска и друга јавна средства, ипак је неодрживо и супротно јавном интересу подстицати морални хазард у банкарском пословању тиме што ће се толерисати уверење да ће банка увек бити спашена ангажовањем средстава пореских обвезника – без обзира на пропусте које банка учини у свом пословању и на штету која настане услед ових пропуста, односно без обзира на одговорност акционара и управе банке за те пропусте. Насупрот томе, акционари и повериоци банке морају бити свесни ризика од губитака које ће претрпети у случају пропасти банке, и тај ризик морају адекватно процењивати и вредновати, што ће дати позитиван допринос тржишној дисциплини.

Народној банци Србије је након измена сета финансијских закона у фебруару 2015. године додељена нова функција: функција тела надлежног за реструктурирање (тако, поред осталог, Народна банка Србије утврђује испуњеност услова за реструктурирање банака, односно чланица банкарске групе и спроводи поступке реструктурирања, одлучује о инструментима и мерама које ће спровести у реструктурирању). Поред тога, Народној банци Србије дат је широк спектар овлашћења и сет флексибилних мера и инструмената, како би се телу надлежном за реструктурирање омогућило да благовремено и ефикасно интервенише на различите стресне ситуације у банкарском сектору, као и да на конкретни случај примени онај инструмент реструктурирања којим би се на најцелисходнији начин остварили циљеви реструктурирања, уз вођење рачуна о јавном интересу. Овим су створене претпоставке да Народна банка Србије у сваком појединачном случају може да процени да ли су испуњени услови да се над банком спроведе поступак реструктурирања или би над банком требало спровести редован поступак стечаја, на који начин се могу одржати критичне функције банке над којом је покренут поступак реструктурирања, као и да ли је могуће поново успоставити одговарајући финансијски положај и дугорочну одрживост банке, те да на основу тога примени онај инструмент реструктурирања којим ће се на најбољи начин остварити законом дефинисани циљеви реструктурирања:

  • остваривање континуитета у обављању критичних функција банке;
  • избегавање знатног негативног утицаја на стабилност финансијског система;
  • заштита буџетских и других јавних средстава;
  • заштита депонената и инвеститора;
  • заштита новчаних средстава и друге имовине клијената.

Када говоримо о циљевима реструктурирања, битно је истаћи је самим законом прописано да су они једнаког значаја, док се спровођењем самог поступка реструктурирања одређује начин њиховог међусобног усклађивања у зависности од околности сваког појединачног случаја.

Што се тиче инструмената реструктурирања, Народна банка Србије у поступку реструктурирања има могућност избора оног инструмента или комбинације инструмената којима ће се на најбољи могући начин остварити циљеви реструктурирања. Закон о банкама предвиђа следеће инструменте реструктурирања:

  • продаја акција, односно целокупне или дела имовине и обавеза банке;
  • пренос акција једне или више банака у реструктурирању или пренос целокупне или дела имовине и/или обавеза једне или више банака у реструктурирању банци за посебне намене;
  • одвајање имовине, односно пренос на Агенцију за осигурање депозита или друго правно лице (тзв. друштво за управљање имовином чији би оснивач била Република Србија) имовине и обавеза банке у реструктурирању или банке за посебне намене;
  • расподела губитака на акционаре и повериоце.

Да би се омогућило остваривање циљева реструктурирања, законом је предвиђено да ће се примена инструмената реструктурирања вршити без пристанка акционара и поверилаца. С друге стране, закон је обезбедио мере и механизме заштите акционара, поверилаца и трећих лица којих се Народна банка Србије мора придржавати у поступку реструктурирања.

Ради остваривања једног од основних циљева реструктурирања – заштите буџетских и других јавних средстава – неопходно је постојање додатних механизама којима се стварају услови да капитал остварује функцију апсорбовања губитака насталих из пословања банке. Стога је предвиђено да Народна банка Србије може и пре покретања поступка реструктурирања извршити отпис одговарајућих елемената капитала банке или конверзију ових елемената у акције или друге власничке инструменте. Овај отпис и конверзију Народна банка Србије врши и након покретања поступка реструктурирања, и то пре примене одговарајућег инструмента. Ratio legis прописивања овакве могућности јесте у томе што је потребно да се створе услови да се пре покретања поступка реструктурирању доведе у одговарајући финансијски положај банка која није у стању да настави да послује или је вероватно да неће моћи да настави да послује, односно да се избегне покретање поступка реструктурирања, а уколико је поступак реструктурирања покренут сврха и смисао је да се обезбеди да елементи основног и допунског капитала треба да покрију губитке банке у моменту њене несолвентности, и то пре примене било којег инструмента реструктурирања.

Поред тога, нови правни оквир побољшао је и услове за превентивно деловање и адекватну припрему како банака, тако и Народне банке Србије и других надлежних институција да одговоре на стресне финансијске ситуације, на пропаст или могућност пропасти банке. Превентивно деловање и приправност банкарског сектора се обезбеђује тако што је прописана обавеза за банке да у року од годину дана од дана почетка примене овог закона израде планове опоравка – план опоравка сваке банке ће предвиђати мере које ће банка применити у случају погоршања њеног финансијског стања, ради поновног успостављања њеног одрживог пословања и одговарајућег финансијског положаја. Такође, превентивно деловање и приправност се обезбеђују и прописивањем обавезе Народне банке Србије да најкасније до 31. марта 2016. године за сваку банку изради план реструктурирања, којим ће бити предвиђена примена одговарајући мера и инструмената реструктурирања и вршење овлашћења Народне банке Србије након доношења одлуке о реструктурирању.

Реструктурирање банака које ће се вршити у јединственом, јасно уређеном поступку има за циљ да унапреди функционисање банкарског сектора и побољша услове за стабилно и сигурно пословање банака. Стабилно и сигурно пословање банкарског сектора је од кључне важности за очување и јачање стабилности финансијског система у целини, имајући у виду добро знану „банкоцентричност“ финансијског сектора, за јачање институција и учесника у том систему. Ово је врло важно и за унапређење и очување поверења грађана у банке и банкарски сектор, чиме се даље штити и унапређује ликвидност банкарског сектора, чиме се коначно постиже и убрзање привредне активности.